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國土資源部 國家發展和改革委員會關于印發《全國土地整治規劃(2016-2020年)》的通知

發布時間:2017-03-01 10:38文章來源:中國土地學會 打印

 

國土資源部 國家發展和改革委員會關于印發《全國土地整治規劃(2016-2020年)》的通知

 國土資發〔2017〕2號 

 

各省、自治區、直轄市人民政府,新疆生產建設兵團,國務院有關部委、直屬機構:

  全國土地整治規劃(20162020年)》(以下簡稱《規劃》)已經國務院批復。現將《國務院關于全國土地整治規劃(20162020年)的批復》(國函〔2016209號)和《規劃》印發給你們,請認真貫徹落實。

  國土資源部 國家發展和改革委員會

  2017110

   

 

   

  附件:

  全國土地整治規劃(20162020年)

   國土資源部國家發展和改革委員會

  20171

   

  

   

  

   

  第一章 土地整治面臨的形勢

  第一節 “十二五”土地整治工作成效

  第二節 “十三五”時期面臨形勢

  第二章 指導思想與主要目標

  第三節 指導思想

  第四節 規劃目標

  第三章 實施藏糧于地戰略 大力推進農用地整理

  第五節 加快推進高標準農田建設

  第六節 切實加強耕地數量保護和質量建設

  第七節 實行耕地修復養護

  第八節 推進其他農用地整理

  第四章 圍繞美麗鄉村建設 規范開展農村建設用地整理

  第九節 優化農村建設用地布局

  第十節 推進農村閑置低效土地整理

  第十一節 穩妥推進城鄉建設用地增減掛鉤

  第五章 落實節約優先戰略 序推進城鎮工礦建設用地整理

  第十二節 積極推進城鎮低效用地再開發

  第十三節 積極推進舊工礦用地改造

  第十四節 強化節地建設和生態建設

  第六章 貫徹保護環境基本國策 積極推進土地復墾和土地生態整治

  第十五節 推進土地復墾

  第十六節 加強土地生態環境建設

  第七章 突出區域特色 分區分類開展土地整治

  第十七節 區域土地整治方向

  第十八節 實施差別化土地整治

  第八章 資金供需和效益分析

  第十九節 資金供需

  第二十節 預期效益

  第九章 規劃實施保障措施

  第二十一節 加強土地整治制度建設

  第二十二節 加強土地整治政策統籌

  第二十三節 加強土地整治機制探索創新

  第二十四節 加強土地整治規劃實施管理

  第二十五節 加強基礎能力建設

  附表1 高標準農田建設規模和土地整治補充耕地指標

  附表2 農用地整理重點區域

  附表3 土地復墾重點區域

  附表4 宜耕后備土地開發重點區域

  附表5 土地整治重大工程

  附表6 土地整治重大工程實施區域及項目備選區域

  

    

     

  

  深入貫徹黨中央、國務院的戰略部署,緊密圍繞全面建成小康社會新的目標要求,堅持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念,落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度,規范有序推進土地整治,促進“五化”同步發展,依據《土地管理法》,遵循《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》和《全國土地利用總體規劃綱要(20062020年)》,編制《全國土地整治規劃(20162020年)》(以下簡稱《規劃》)。

  《規劃》提出未來五年國家土地整治戰略部署,確定土地整治的指導思想、基本原則、目標任務和方針政策,統籌安排各項土地整治活動和高標準農田建設任務,明確土地整治重點區域和重大工程,提出規劃實施保障措施。《規劃》是開展土地整治活動的基本依據和行動指南。

  《規劃》以2015年為基期,2020年為規劃目標年。規劃范圍未包括香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣省。

  

   

  

  第一章 土地整治面臨的形勢

  

  第一節 “十二五”土地整治工作成效

  “十二五”時期,各地各部門全面貫徹落實黨中央、國務院關于加強土地管理的一系列重要決策部署,依據《全國土地整治規劃(20112015年)》,密切配合、上下聯動,大力推進土地整治,加強高標準農田建設,全面完成了“十二五”時期各項土地整治目標任務,在促進耕地保護和節約集約用地、推動城鄉統籌發展和生態文明建設中發揮了不可替代的作用;同時,逐步形成了規劃體系健全、建設標準完備、資金保障到位、產權保護有力、監測監管全覆蓋、隊伍支撐可靠的工作格局,為規范有序開展土地整治奠定了堅實基礎。

  ——大規模開展高標準農田建設,鞏固了國家糧食安全基礎。2011年以來,按照“劃得準、調得開、建得好、保得住”的要求,大力開展高標準農田建設取得了較好成效。全國整理農用地5.3億畝,建成高標準農田4.03億畝。補充耕地2767萬畝,其中,土地開發補充耕地822萬畝,土地整理、土地復墾補充耕地1755萬畝,增減掛鉤補充耕地190萬畝,新增耕地面積超過同期建設占用和自然災害損毀的耕地面積,保證了全國耕地數量基本穩定;補充耕地70%來源于土地整理復墾,土壤熟化程度較高。據統計,經整治后的耕地質量平均提高1個等級、畝產平均提高10%20%,提高了耕地生產能力,新增糧食產能373.68億公斤。同時,通過土地整理復墾,大量零碎、分散的土地得到適當歸并,農業基礎設施配套建設得到加強,提高了機械化耕作水平和排灌抗災能力,降低了農業生產成本,增加了農民收入水平。通過土地整治,保障了規劃期間耕地數量基本穩定、質量有提高,對“十二五”期間的連年增產發揮了重要作用。

  ——調整優化土地利用結構布局,提高了土地綜合承載能力。“十二五”期間,通過開展城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用、城鎮低效用地再開發等,全國共整理農村閑置、散亂、粗放建設用地233.7萬畝,復墾歷史遺留工礦廢棄地936.6萬畝,改造開發城鎮低效用地150萬畝,優化了城鄉用地結構和布局,促進了節約集約用地,整理復墾后土地利用率提高9.83%,為新型城鎮化和縣域經濟發展拓展了空間。

  ——帶動農村投入和農民就業,促進了農民增收、農業增效和農村發展。“十二五”期間,各地土地整治累積投入資金5500多億元,農民參加土地整治勞務所得合計超過1100億元,惠及1.01億農民,項目區農民人均新增年收入900多元。通過開展增減掛鉤,投入農村資金6000億元,加大對農村散亂、閑置、低效建設用地整理,改善了農村人居環境,促進了美麗鄉村建設。同時,支持貧困地區開展土地整治,100個國家扶貧開發工作重點縣被納入全國500個高標準農田建設示范縣范圍,有效引導土地整治項目和資金向貧困地區傾斜,推動老、少、邊、窮地區農村脫貧致富。

  ——加大土地生態環境整治,促進了生態文明建設。“十二五”期間,開展農用地整理,加強農田基礎設施建設,建成田間道路886.8萬公里,修建排灌溝渠867.4萬公里,種植農田生態防護林1.1億株;采取工程、生物等措施,開展沙化、鹽堿化和石漠化等土地治理,治理水土流失面積413萬畝;加大工礦廢棄地復墾和礦山生態環境治理,“十二五”期間土地復墾率提高了12.5%。全國通過土地整治修復和保護生態系統,基本實現了生態安全和糧食安全有機結合,有效促進了生態環境質量提升。

  ——加強土地整治基礎能力建設,形成了良好工作格局。建立健全土地整治工作機制;修訂完善了土地整治專項資金管理政策措施、建立完善了土地整治監測監管體系、加快土地整治技術標準體系建設;加強土地整治機構隊伍建設,基本建立了國家---縣四級土地整治機構,為土地整治事業發展提供了強有力的支撐。

  第二節 “十三五”時期面臨形勢

  “十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段,經濟長期向好基本面沒有改變,但土地資源的基本國情沒有根本改變,資源約束趨緊趨勢未得到根本扭轉。黨中央、國務院明確要求堅持最嚴格的耕地保護制度,堅守耕地紅線,實施藏糧于地戰略;堅持最嚴格的節約用地制度,調整優化建設用地結構布局,推動城鄉區域協調發展;堅持保護環境的基本國策,劃定并嚴守生態保護紅線,筑牢生態安全屏障,促進人與自然和諧共生。面對新形勢新要求,必須用新的發展理念全面推進土地整治,切實發揮土地整治的綜合效益。

  ——推進農業現代化,要求加強耕地數量保護和質量建設。耕地是保障國家糧食安全的資源基礎。隨著“五化”同步加快推進,“十三五”期間因生態退耕、農業結構調整、建設占用等預計耕地面積將減少7000多萬畝。同時,我國耕地后備資源總面積約8000萬畝,其中集中連片的耕地后備資源僅2800多萬畝,中低等耕地比例達70%,有灌溉條件的耕地只占51.5%,耕地數量質量現狀與推進農業現代化的要求存在較大差距。因此,必須大力推進土地整治,努力補充優質耕地,加強基本農田建設,全面提升耕地質量,提高糧食產能,切實落實藏糧于地戰略。

  ——推進新型城鎮化,要求提高土地利用效率和優化用地結構布局。城鎮化是現代化必由之路,十八屆五中全會明確提出要推進以人為核心的新型城鎮化。到2020年我國戶籍人口城鎮化率將達到45%左右,每年將有1600多萬人進城落戶,同時協同推進四大板塊、實施三大戰略,需要提供建設用地保障,預計“十三五”期間全國新增建設用地需求達到3200多萬畝;為了確保國家糧食安全、筑牢生態安全屏障,需要劃定農業空間和生態保護紅線,土地供需矛盾將進一步凸顯,傳統粗放利用土地資源的方式不可持續。適應新型城鎮化和經濟社會發展新特點,亟需加大盤活存量建設用地,節約集約用地,以較少的土地資源消耗支撐經濟社會可持續發展。

  ——推進新農村建設,要求加大農村人居環境整治和改善農村生產生活條件。當前我國農村居民點布局散、亂、空現象比較普遍,農田細碎化比較嚴重,全國農村居民點270萬個,占地面積為2.87億畝,農村人口人均居民點用地達到317平方米,農村地區教育、醫療、衛生等公共服務設施和基礎設施十分薄弱。十八屆五中全會提出要開展農村人居環境整治,加強農村基礎設施建設,促進城鄉公共資源均衡配置;到2020年,我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧。必須適應新農村建設要求,大力推進農村土地綜合整治,著力改善農業生產條件和農村人居環境,促進美麗宜居鄉村建設;按照精準扶貧、精準脫貧的要求,采取超常規政策措施,全力助推脫貧攻堅。

  ——推進生態文明建設,要求加強土地生態保護和修復。我國生態文明建設水平總體上仍滯后于經濟社會發展,自然生態系統脆弱,土地退化和污染嚴重,資源環境承載能力面臨巨大壓力。全國水土流失面積和荒漠化土地面積約占陸地國土面積31%30%,耕地退化面積占耕地總量40%以上,據研究,每年因自然災害和生產建設活動損毀土地約400萬畝。要按照生態文明建設要求,開展山水林田湖綜合整治,推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理,開展損毀土地復墾,加強土地生態建設和保護,不得造成森林、草原損害和生態破壞,推動形成綠色發展方式和綠色生活方式。

  ——推進依法治國,要求加強土地整治法治建設。中央明確提出要堅持依法治國,建設社會主義法治國家。目前,土地整治法律法規建設總體滯后于發展需要,影響了土地整治事業健康發展。必須按照“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的要求,加快推進土地整治法制化建設,盡快推動制定土地整治條例等法律法規,建立完善土地整治規章制度,保障土地整治工作依法依規開展。

   

  

  第二章 指導思想與主要目標

  

  第三節 指導思想

  指導思想:全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神,深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略,緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局,牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念,按照黨中央、國務院決策部署,堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度,實施藏糧于地和節約優先戰略,以提升糧食產能為目標,大力推進農用地整理和高標準農田建設,夯實農業現代化基礎;以促進城鄉統籌發展為導向,大力推進城鄉散亂、閑置、低效建設用地整理,推動美麗宜居鄉村建設和新型城鎮化發展;以精準扶貧、精準脫貧為要求,大力推進貧困地區土地綜合整治,加大政策、項目、資金支持,助力脫貧攻堅;以保護生態環境為前提,大力推進廢棄、退化、污染、損毀土地的治理、改良和修復,促進土地資源永續利用。

  土地整治遵循以下基本原則:

  ——堅守耕地紅線。圍繞落實國家糧食安全戰略,堅持最嚴格的耕地保護制度,以大規模建設高標準農田為重點,合理安排土地整治重點區域和重大工程,全面劃定永久基本農田,大規模推進土地整治、中低產田改造和高標準農田建設,確保耕地數量和質量有提升,夯實農業現代化和糧食安全基礎。

  ——促進城鄉統籌。堅持區域協同、城鄉一體,以節約集約用地為核心,統籌安排農村建設用地整理、城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用、城鎮低效用地再開發等活動,調整優化城鄉建設用地結構布局,促進土地要素在城鄉間有序流轉,助推一二三產業融合發展,推進城鄉基本公共服務均等化,促進新型城鎮化發展和美麗鄉村建設。

  ——加強生態保護。落實生態文明建設要求,實施山水林田湖綜合整治,加強生態環境保護和修復,堅持保護優先、自然修復為主,加強對水土流失、石漠化、沙化等嚴重的環境敏感區、脆弱區土地生態環境整治,提高土地生態服務功能,筑牢生態安全屏障。

  ——維護群眾權益。堅持農民主體地位,尊重農民意愿,保障農民的知情權、參與權、監督權和受益權,切實維護農村集體經濟組織和農民合法權益;堅持工業反哺農業、城市支持農村,加大新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費和增減掛鉤收益對農村的投入,鼓勵社會資本投向農村,改善農民生產生活條件,保證農民共享工業化、城鎮化發展成果。

  ——堅持政府主導。堅持政府主導、國土搭臺、部門協同、上下聯動、公眾參與的工作機制,加強政府的組織領導,強化部門合作,有效發揮整體聯動的綜合效應;建立健全激勵機制,充分調動社會各方和農民的積極性、主動性,推進土地綜合整治。

  ——堅持因地制宜。立足地方經濟社會發展水平,順應人民群眾改善生產生活條件的期待,統籌安排、突出重點、循序漸進推進各項土地整治活動,避免不顧實際大拆大建,增加人民生活負擔。

  第四節 規劃目標

  根據《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》、《全國主體功能區規劃(20112020年)》、《全國土地利用總體規劃綱要(20062020年)》、《國家新型城鎮化規劃(20142020年)》、《全國高標準農田建設總體規劃(20112020年)》和《國土資源“十三五”規劃綱要》等,提出規劃期土地整治的主要目標:

  ——高標準農田建設加快推進。落實藏糧于地戰略,積極推進高標準農田建設,確保“高標準建設、高標準管護、高標準利用”。在“十二五”期間建成4億畝高標準農田的基礎上,“十三五”時期全國共同確保建成4億畝、力爭建成6億畝高標準農田,其中通過土地整治建成2.33.1億畝,經整治的基本農田質量平均提高1個等級,國家糧食安全基礎更加鞏固。

  ——耕地數量質量保護全面提升。落實最嚴格的耕地保護制度,努力補充優質耕地,加強耕地質量建設。通過土地整治補充耕地2000萬畝,其中農用地整理補充耕地900萬畝,損毀土地復墾補充耕地360萬畝,宜耕未利用地開發補充耕地510萬畝,農村建設用地整理補充耕地230萬畝;通過農用地整理改造中低等耕地2億畝左右,開展農田基礎設施建設,建成排灌渠道900萬公里,建成田間道路600萬公里,耕地保護基礎更加牢固。

  ——城鄉建設用地整理取得積極成效。落實最嚴格的節約用地制度,穩妥規范推進城鄉建設用地整理。有序開展城鄉建設用地增減掛鉤,整理農村建設用地600萬畝,城鄉土地利用格局不斷優化,土地利用效率明顯提高;穩步推進城鎮建設用地整理,改造開發600萬畝城鎮低效用地,促進單位國內生產總值的建設用地使用面積降低20%,節約集約用地水平進一步提高。

  ——土地復墾和土地生態整治力度加大。落實生態文明建設要求,切實加強土地修復和土地生態建設。按照宜耕則耕、宜林則林、宜草則草的原則,生產建設活動新損毀土地全面復墾,自然災害損毀土地及時復墾,大力推進歷史遺留損毀土地復墾,復墾率達到45%以上,努力做到“快還舊賬、不欠新賬”;積極開展土地生態整治,加強農田生態建設,土地資源得到合理利用,生態環境得到明顯改善。

  ——土地整治制度和能力建設進一步加強。落實全面依法治國戰略,大力加強土地整治法律制度和基礎能力建設。推動制定土地整治條例,完善土地整治規章制度,土地整治制度機制更加健全;加強技術規范標準和人才隊伍建設,技術標準體系和人才隊伍結構更加完善合理,基礎能力明顯增強,支撐作用更加有力。

  

  

專欄1 十三五全國土地整治規劃控制指標          

   

  2020

  高標準農田建設規模*

  46億畝

  經整治的耕地質量提高程度

  1個等級

  補充耕地總量

  2000萬畝

  農用地整理補充耕地

  900萬畝

  土地復墾補充耕地

  360萬畝

  宜耕未利用地開發補充耕地

  510萬畝

  農村建設用地整理補充耕地

  230萬畝

  農村建設用地整理規模

  600萬畝

  城鎮低效用地再開發規模

  600萬畝

  *以土地整治為平臺,各有關部門共同投入、共同建設

   

  

  第三章 實施藏糧于地戰略 大力推進農用地整理

  

  堅守耕地保護紅線,全面劃定永久基本農田,大規模開展農用地整理,加快推進高標準農田建設,加強耕地數量質量保護,改善農田生態環境,夯實農業現代化基礎,落實藏糧于地戰略。

  第五節 加快推進高標準農田建設

  大規模建設高標準農田。建立完善農業灌溉水源、灌溉輸配水和排水等水利保障體系,整合完善建設規劃,統一建設標準、統一監管考核、統一上圖入庫,“十三五”時期確保全國建成4億畝、力爭建成6億畝高標準農田,全國基本農田整治率達到60%。積極實施糧食主產區、東北黑土區、黃河故道淤泛區基本農田整治工程和西部生態建設區土地整治工程。加大糧食生產功能區和大豆、棉花、油料、糖料蔗等重要農產品生產保護區高標準農田建設,改善農業基礎設施條件,提高農用地質量;加大革命老區、貧困地區高標準農田建設,改善農業生產條件,提高農民生活水平。

  

  

專欄2 基本農田整治重大工程

  糧食主產區基本農田整治工程:以高標準農田建設為重點,大力實施山水林田湖綜合整治,完善農田基礎設施,增強防洪、排澇等抵御自然災害的能力,全面提高農田質量、增加有效耕地面積、改善生態環境。涉及13個糧食主產省和山西、海南、云南、陜西共17個省602個縣(市、區)。通過工程實施,增加有效耕地面積約221萬畝,提高耕地質量1個等級。工程總投資約需536億元。

  西部生態建設地區農田整治工程:圍繞筑牢生態安全屏障的要求,加大農用地整理力度,加強農田基礎設施建設和生態保護修復,提高耕地質量,改善生產條件,全面提升農田生態系統穩定性和生態服務功能。涉及11個省(區、市)的131個縣(市、區)。通過工程實施,增加有效耕地面積約57萬畝,荒漠化和石漠化土地、水土流失治理面積達到148萬畝,提高西部地區人均糧食產量,增加農民收入。工程總投資約需157億元。

  集中連片特殊困難地區土地整治工程:按照解決貧困地區的口糧田、生態環境脆弱、地質災害頻發問題的要求,根據集中連片特殊困難地區耕地情況、水土平衡情況、空間分布規律等,結合各地區的經濟社會狀況,分區域、分類型開展土地整治,改善土壤及耕種條件,完善農田基礎設施,提高耕地質量,增強抵御自然災害的能力,增加糧食產能。涉及21個省(區、市)680個縣(市、區),工程建設規模為1000萬畝,增加有效耕地面積約77萬畝,總投資約需300億元。

  優化基本農田結構布局。依據土地利用總體規劃,按照現代農業發展要求,調整優化農田結構布局,形成集中連片、設施配套的基本農田格局。糧食主產區,將高標準農田建設與新農村建設相結合,引導農民適度集中居住,推進田水路林村綜合整治,建成規模成片的高標準農田,促進農業適度規模經營;城市近郊區,加強優質耕地特別是菜地建設和保護,強化農田景觀和綠隔功能,促進現代都市農業和休閑農業發展;生態脆弱區,著力提升耕地生態功能,建成集水土保持、生態涵養、特色農產品生產于一體的生態型基本農田;交通、水利等重大基礎設施沿線,加大損毀耕地整理復墾,與周邊耕地連片配套建設,提高土地利用效率,改善農田生態景觀。

  完善基本農田基礎設施。開展土地平整歸并,實現田塊集中連片,降低基礎設施占地率,增加農田耕作層厚度。加強灌溉水源、農田水利設施建設,配套建設機井、農田排灌等設施,增加有效灌溉面積,大力發展高效節水灌溉,提高灌溉保證率和用水效率。完善田間道路,提高道路通達度和荷載標準,滿足農業機械通行要求。加強農田防護工程建設,提高農田防御風蝕能力,減少水土流失,改善農田生態環境。完善農田電網,配備必要的輸配電設施,滿足灌排設施電力需求。

  加強高標準農田建后管護。嚴格執行高標準農田建設評定標準,將整治后的耕地劃為永久基本農田,統一命名、統一標識、統一監管,納入國土資源綜合監管平臺,實行永久保護,嚴禁建設占用。

  第六節 切實加強耕地數量保護和質量建設

  科學合理補充耕地。加大農用地整理,增加有效耕地面積,確保耕地面積基本穩定;加強耕地質量建設,全面實施耕作層剝離再利用,著力改善耕作條件,增加耕地土壤有機質含量,提高補充耕地質量。積極推進低效、損毀和廢棄建設用地整理還耕,恢復耕地生產功能。以新一輪的全國后備耕地資源調查評價成果為基礎,在做好土地適宜性評價和保護改善生態環境的前提下,合理開發耕地后備資源,實施耕地后備資源集中區補充耕地等工程,禁止毀林、毀草開荒、破壞生態環境。生態建設、國家重大工程建設占用耕地,經國務院批準,可由國家統籌安排。

  

專欄3 耕地后備資源集中區補充耕地工程

  堅持在保護中開發,在開發中保護的原則,注重生態環境的保護和改善,禁止違背自然規律搞過度開發,在查清耕地后備資源數量、質量和分布狀況的基礎上,科學合理的制定規劃,加強國家的宏觀調控措施,協調各部門用地矛盾,因地制宜安排各業用地,做到社會效益、經濟效益、生態效益相統一。涉及10個省(區)172個縣(市、區)。通過實施該工程,增加有效耕地面積約234萬畝,總投資約需148億元。

  加強耕地質量建設和產能提升。按照取之于土、用之于土的要求,積極開展耕地質量建設和保護,全面提高耕地生產能力。依據耕地質量等級等別調查與評定技術規范、標準和成果,健全耕地質量等級評價制度,加強中低產田改造和農田基礎設施建設,切實提高耕地質量;積極實施旱改水、坡改梯工程,完善排灌溝渠網絡,建設旱澇保收農田;推進農田防護與生態環境建設,完善農田防護林體系,穩步提高農田抗災減災能力。經整治的耕地應達到高標準農田建設標準。規劃期末,全國農田灌溉水有效利用系數達到0.55,整治后農田田間工程配套率達到80%以上,實現耕地提質增效。

  積極開展特色農業土地整理。挖掘區域特色資源利用潛力,提高農用地質量,推動特色農業資源的開發與保護,促進名特優農產品生產,增加農民收入。開展重要農業文化遺產保護與建設,加強生態保護和修復。

  加強耕地全方位管護。依托國土資源綜合監管平臺,并結合相關部門管理信息系統,將土地整治項目和高標準農田建設信息及時、全面、準確上圖入庫,實現相關部門信息共享,實行耕地實時動態監測。明確管護主體,落實管護責任,保障管護經費,加強農田基礎設施維護,提高設施設備的利用水平。建立耕地質量等級定期更新和動態監管制度,加強耕地質量等別變化評價與監測。強化新增耕地監管,確保有效利用,防止撂荒拋荒。

  第七節 實行耕地修復養護

  加強退化土地修復。開展農田防護與生態環境建設,加強小流域綜合治理,實施堤岸和坡面防護等水土保持工程,增強農田抵抗自然災害的能力。沙漠化地區,按照以水定地的原則,合理利用耕地資源,加強農田防護林建設,增強防風固沙能力。石漠化地區,加大保水保肥保土能力建設,禁止亂砍濫伐,提高水土資源涵養能力。鹽堿化地區,將土地整治與鹽堿化改良相結合,加強水資源利用管理,多途徑改良鹽堿地。東北黑土地,綜合治理水土流失,實行建設占用耕地表土剝離,實施保護性耕作,有效保護黑土地生產能力。

  積極治理污染土地。加強污灌區域、工業用地周邊地區污染土地防治,積極推進污染土地綜合治理。建設農田生態溝渠、污水凈化池塘等設施,凈化地表徑流及農田灌排水,開展典型流域農業面源污染綜合治理。加強重金屬污染土地治理,修建植物隔離帶或人工濕地緩沖帶,優化種植結構。按照“誰治理、誰受益”的要求,積極鼓勵和引導社會資源參與污染土地治理。

  第八節 推進其他農用地整理

  合理引導農業結構調整。堅持保護生態、農地農用,合理配置其他農用地,促進優勢農產品發展。整理利用農村建設用地和非耕地,積極推進設施農業、休閑農業建設。合理開發荒地、荒山、灘地、灘涂等未利用地,綜合整治養殖池塘,促進農業多種經營。

  加強園地整理。積極開展中低產園地整理,完善配套基礎設施,促進園地集約利用、規模生產,發展特色品種、農產品加工和休閑農業,提高園地綜合效益。

  加強林地改造。全面停止天然林商業性采伐,通過生態自我修復和充分利用宜林荒山荒坡、沙荒地造林,擴大林地面積,有效改善生態環境。

  推進草地綜合治理。加強天然草原的保護建設,落實草原禁牧和草畜平衡制度,合理利用草地資源。通過草原圍欄、補播改良、人工種草、棚圈建設等措施,減輕天然草原壓力,提高草原生產力。積極開展退牧還草、農牧交錯帶已墾草原治理等草原保護建設,恢復草原植被,促進草原生態和草原畜牧業協調發展。

   

  

  第四章 圍繞美麗鄉村建設 規范開展農村建設用地整理

  

  按照城鄉統籌發展要求,規范開展農村建設用地整理,優化城鄉建設用地布局,促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置,改善農村人居環境和農業生產條件,促進美麗宜居鄉村建設和城鄉發展一體化。

  第九節 優化農村建設用地布局

  統籌鄉村土地利用。以新農村建設和城鄉發展一體化為目標,以經濟社會發展規劃和土地利用總體規劃為依據,按照生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的要求,探索編制鄉村土地利用規劃,并做好與村鎮建設規劃等相關規劃協調銜接。鄉村土地利用規劃要堅持維護農民權益,以充分尊重農民意愿為前提,以改善農民生產生活條件為目標,做到農民愿意、農民參與、農民受益、農民滿意;堅持城鄉統籌發展,合理安排生產、生活、生態用地,促進農村地區全面發展;堅持節約集約用地,引導農民適當集中居住,盤活利用農村閑置、低效建設用地;堅持公共服務均等化,合理配置公共服務設施和基礎設施,推動城鄉一體化發展;堅持鄉村風貌保護,加強村莊風貌設計,加強人文歷史景觀、地質遺存等保護,實現自然環境和人文環境的和諧。

  優化農村居民點布局。要按照發展中心村、保護特色村、整治空心村的要求,建設規模適度、設施完善、生活便利、產業發展、生態環保、管理有序的新型農村社區,合理引導農民居住向集鎮、中心村集中,優化用地結構布局,提高節約集約用地水平。在規劃城鎮建設范圍內,鼓勵農民有償騰退宅基地,實施農村居民點社區化建設,穩妥推進城鄉發展一體化。通過村莊建設用地調整優化,形成功能結構協調有序、空間布局合理的農村居民點體系,全面改善農村整體面貌。

  第十節 推進農村閑置低效土地整理

  優先開展“空心村”等土地整理。按照節約用地、改善民生、因地制宜的要求,以“空心村”和“危舊房”整治改造為重點,推進農村建設用地整理。村內有空閑地或宅基地總面積已超出標準的,原則上不增加宅基地規模,依法引導農村閑置宅基地在本集體經濟組織成員之間合理流轉,提高宅基地利用效率。結合高標準農田建設,盡可能與周邊耕地集中連片,推進村莊內廢棄、閑置建設用地治理,增加有效耕地面積、提高耕地質量。同時加強基礎設施建設,完善農村道路、水電及生活垃圾和污水處理、休閑綠地、防護林帶等基礎設施,改善農村人居環境,改變農村臟、亂、差面貌。

  

  

專欄4 城鄉統籌區域農村建設用地整治示范工程

  城鄉統籌區域農村建設用地整治示范工程:主要圍繞工業化、城鎮化水平比較高的區域,開展農村建設用地整理,并與周邊農用地整理相結合,改善農村生活環境質量、推進城鄉發展一體化,促進農業規模化、機械化經營,涉及28個省(區、市)549個縣(市、區),建設總規模1170萬畝,新增耕地90萬畝,預計建成高標準農田504萬畝,投資總額316億元。

  加強縮并村莊土地整理。依據規劃安排,科學劃定農村居民點擴展邊界,加強中心村建設,逐步縮并分散、零星居民點,防止農村建設用地盲目擴張。同時按照尊重農民意愿、充分考慮農民實際承受能力的要求,鼓勵農民搬遷騰退出原有宅基地,并優先復墾為耕地,騰出的建設用地優先用于農民新居、農村基礎和公益設施建設,并支持發展農村非農產業,為農民創業和就近就業提供空間。

  

專欄5 全國村莊基本情況

  2015年末,全國共有行政村58萬個,自然村270萬個,村莊建設用地面積2.87億畝,平均每個村莊建設用地面積106畝。村莊內道路長度234萬公里,其中硬化路72萬公里。村莊內排水管道溝渠長度54.2萬公里。全國62.5%的行政村有集中供水,9.98%的行政村對生活污水進行了處理,63.98%的行政村有生活垃圾收集點,48.18%的行政村對生活垃圾進行了處理。

  加強鄉村特色景觀保護。開展農村土地整治,要注重保留當地傳統農耕文化和民俗文化的特色,保護自然環境和人文景觀,促進自然環境與人文環境相和諧。遵循歷史傳承,對具有歷史、藝術、科學價值的傳統村落,少數民族特色村寨、民居等進行建設性保護。按照尊重自然、順應自然、保護自然的理念,依托當地山水脈絡、氣象條件,整治利用土地,減少對自然的干擾和破壞。實施傳統村落保護性整治工程,農村新居建設要保持當地農村特色和風貌。

  

專欄6 傳統村落保護性整治工程

  入選中國傳統村落名錄的2555個村落,對歷史文化底蘊深厚、保護狀況較好、有較大旅游開發潛力的傳統村落,開展保護性整治工作。

   

  第十一節 穩妥推進城鄉建設用地增減掛鉤

  全面實行城鄉建設用地增減掛鉤政策,推進農村土地綜合整治。開展城鄉建設用地增減掛鉤,要以促進新農村建設和城鄉統籌發展為導向,以改善農村人居環境和農業生產條件為根本出發點,按照嚴格保護耕地和節約集約用地的要求,以增減掛鉤為抓手,因地制宜、循序漸進,統籌推進田水路林村綜合整治,加強高標準農田建設,優化城鄉建設用地結構布局,促進美麗鄉村建設和新型城鎮化發展。

  堅持規劃統籌引導,調整優化城鄉建設用地布局。依據新型城鎮化規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃等,根據新型城鎮化發展和農村人口轉移實際,統籌安排增減掛鉤的規模、布局和時序,推動城鄉土地要素合理配置和平等交換,促進土地城鎮化與人口城鎮化相協調。

  切實維護農民權益,確保農民共享發展成果。在增減掛鉤選點布局、住房建設、補償安置、收益分配等方面,充分保障農民的知情權、參與權、受益權、監督權;加強整治土地的權屬管理,做好權屬調查,依法確權登記頒證,保障農民土地權益;加強收益管理,增減掛鉤取得的收益,按規定用于改善農民生產生活條件;統籌安排農村和城鎮用地,留足農村發展空間,保證農民共享工業化、城鎮化發展成果。

  拓展增減掛鉤范圍,支持脫貧攻堅和易地扶貧搬遷。按照精準扶貧、精準脫貧的要求,增減掛鉤指標安排向貧困地區、革命老區,以及災后重建等重點地區傾斜,支持當地運用增減掛鉤政策推動扶貧開發和易地扶貧搬遷等工作。對集中連片特困地區、國家扶貧開發重點縣、開展易地扶貧搬遷的貧困老區,可將增減掛鉤節余指標在省域范圍內流轉使用,其他因災后重建、生態移民等需要,經國務院同意,在保障農民安置和農村發展用地的前提下,可適當擴大增減掛鉤節余指標掛鉤使用范圍,充分顯化土地增值收益,促進貧困地區脫貧致富,推動生態移民災后恢復重建工作。

  加強監督管理,確保增減掛鉤規范有序開展。開展增減掛鉤要嚴格加強管理,確保及時拆舊復墾還耕,保證增減掛鉤實施后建設用地面積不擴大,耕地面積有增加、質量有提高;加強預算資金使用監管,確保增減掛鉤取得的收益按規定用于農村,規范安排使用,接受社會監督;加強鄉村風貌保護,防止對具有人文傳承價值村落的破壞。

   

  

  第五章 落實節約優先戰略 有序推進城鎮工礦建設用地整理

  

  

  堅持最嚴格的節約用地制度,積極推進城鎮低效用地再開發和舊工礦改造,優化城鎮用地結構,提高城鎮綜合承載能力,推動產業轉型升級,改善城鎮人居環境,促進新型城鎮化發展。

  第十二節 積極推進城鎮低效用地再開發

  合理確定再開發范圍。堅持以人為本,按照有利于提高節約集約用地和提升城鎮發展質量的要求,圍繞城市產業結構調整、功能提升和人居環境改善,合理確定城鎮低效用地再開發范圍。重點對老城區、城中村、棚戶區、舊工廠、老工業區進行改造開發,加大對國家產業政策規定的禁止類、淘汰類產業用地,不符合安全生產和環保要求的用地,“退二優二”、“退二進三”產業用地整治利用。加強對歷史文化遺產的保護。

  加強規劃統籌引導。要充分利用土地調查成果,開展城鎮存量建設用地調查,摸清城鎮低效用地的現狀和再開發潛力,查清土地權屬關系,了解土地權利人意愿。在此基礎上,依據城市、鎮規劃和土地利用總體規劃,編制城鎮低效用地再開發專項規劃,明確改造利用的目標任務、性質用途、規模布局和時序安排,優先安排基礎設施、公益設施等用地,統籌城市功能再造、產業結構調整、生態環境保護、歷史人文傳承等,確保再開發健康有序推進。

   

  完善城鎮低效用地再開發激勵機制。按照統籌兼顧、多方共贏的要求,協調好參與改造開發各方的利益,建立完善激勵機制。在符合規劃的前提下,鼓勵原國有土地使用權人通過自主、聯合、轉讓等多種方式對其使用的國有建設用地進行改造開發。充分尊重土地權利人意愿,鼓勵采取自主開發、聯合開發、收購開發等模式,分類推動“城中村”等集體建設用地改造開發。鼓勵和引導社會資本參與,調動市場主體參與改造開發的積極性。

  

專欄7 城鎮低效用地再開發工程

  實施城鎮低效用地再開發工程,要圍繞促進新型城鎮化發展,提高城鎮綜合承載能力,提升土地對經濟社會發展的持續保障能力;優化土地利用結構,促進產業轉型升級,增強經濟發展動力;改善城鎮人居環境,提高城鎮發展質量。

  2020年,完成600萬畝城鎮低效建設用地再開發,重點開展320個高度城市化地區的城鎮低效建設用地再開發,包括1類:長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、長江中游城市群、京津冀城市群、成渝城市群;2類:哈長城市群、山東半島城市群、遼中南城市群、海峽西岸城市群、關中城市群、中原城市群、江淮城市群、北部灣城市群、天山北坡城市群;3類:呼包鄂榆城市群、晉中城市群、寧夏沿黃城市群、蘭西城市群、滇中城市群、黔中城市群。

  

  第十三節 積極推進舊工礦用地改造

  充分挖掘利用舊工礦用地。條件適宜地區,積極實施工礦用地功能置換,在調查評價和治理修復的基礎上,結合周邊環境將低效工礦用地轉型改造利用,提高土地利用效率和綜合效益。改善工礦區配套設施以及環境景觀,盤活土地資產,提高工業用地經濟密度,實現從粗放型向集約型轉變。加強工業用地使用監管,嚴格落實閑置土地處置辦法,防止土地閑置、低效和不合理利用。

  優化工礦用地結構和布局。完善工礦用地投資評價機制,促進淘汰效益低、占地多、污染高的落后產業。根據產業鏈發展需要,建立協調推動機制,科學配置不同類型、不同規模的企業用地,促進產業整體協同發展,提升產業用地綜合效益。

  加強工礦用地生態修復和景觀建設。對土壤、水體污染嚴重的區域,采取工程技術、生物修復等措施進行專項治理,防止污染擴散。探索污染土壤分類修復改良,提升土壤功能。加強騰退土地有機物污染治理,鼓勵采用先進適用技術,引入社會資本參與污染土地治理。鼓勵修復和合理開發利用廢棄工礦用地,可因地制宜建設公園、綠地、科普基地等。

  第十四節  強化節地建設和生態建設

  改進城鎮建設用地整理方式。按照“區域-單元-項目”多層次,依據城市規劃,科學劃定整治單元,合理安排開發時序,有序推進土地整治,優化用地結構布局,并著力完善市政基礎設施和公共服務設施,加強綠化和市容衛生建設,創造舒適宜人的城鎮環境,提升城鎮發展質量。

  積極探索推行節地技術。總結各類節約集約用地技術和模式,建立健全節約用地激勵機制和政策,鼓勵充分利用地上地下空間,立體開發綜合利用,推廣標準廠房等節地技術和模式,降低工業項目占地規模,推動城市內涵發展,提高城鎮土地綜合承載能力。

  提升城鎮土地景觀生態功能。優化城鎮用地結構,提高生態用地比例,擴大城市生態空間,并加強綠心、綠道、綠網等建設,提升城市系統自我循環和凈化能力;控制生產用地規模,減少碳排放,推進循環發展、綠色發展、低碳發展;保障生活用地,按照功能分區,合理配套建設居住用房、生活設施、公共服務設施等,創造宜居環境,提高城市生活質量。

  加強城鎮歷史文化保護。城鎮建設用地整理,要加強歷史文化名城名鎮、歷史文化街區、民族風情小鎮文化資源整體保護,防止大拆大建破壞城鎮歷史風貌;在新城新區建設中,注重挖掘文化內涵,融入傳統文化元素,延續歷史文脈,保存地域人文魅力空間。

  

   

  

  第六章 貫徹保護環境基本國策 積極推進土地復墾和土地生態整治

  

  

  堅持綠色發展理念,加大損毀土地復墾力度,努力做到“快還舊賬、不欠新賬”,保障土地可持續利用,改善土地生態環境,推動形成綠色發展方式,促進人與自然和諧共生。

  第十五節 推進土地復墾

  加大歷史遺留損毀土地復墾。開展損毀土地復墾潛力調查評價,按照宜耕則耕、宜林則林、宜水則水、宜牧則牧的原則,統籌安排復墾土地利用方向、規模和時序,確定復墾的重點區域,確保土地復墾規范有序開展。按照“誰投資、誰受益”的原則,吸引社會投資進行復墾,土地權利人明確的,可采取扶持、優惠措施,鼓勵土地權利人自行復墾。穩妥開展工礦廢棄地復墾利用試點,在有條件的地區全面實行工礦廢棄地復墾利用政策,促進工礦廢棄地復墾,改善礦山生態環境。

  及時復墾生產建設活動新損毀土地。加強生產建設用地節約集約利用管理,減少損毀面積,降低損毀程度。對新損毀土地,按照“誰損毀、誰復墾”的原則,堅持土地復墾和生產建設相結合,編制土地復墾方案,將土地復墾各項要求落實到生產工藝和建設流程中,確保新損毀土地及時復墾,促進礦產資源開發的生態恢復。確定的復墾任務納入生產建設計劃,土地復墾費用列入生產成本或者建設項目總投資。

  

專欄8  生產建設活動損毀土地復墾重大工程

  重點煤炭基地土地復墾工程:以礦區土地復墾為主,涉及13個省(區)180個縣(市、區)。通過工程實施,補充耕地面積約225萬畝。

  國家高速公路網和四縱四橫高鐵沿線土地復墾工程:在國家高速公路網和四縱四橫高鐵沿線開展土地整治,涉及全國31個省(區、市)1404個縣(市、區)。通過工程實施,補充耕地面積約7.5萬畝。

  南水北調水利工程沿線土地整治工程:在南水北調工程中線和東線區域開展土地整治,涉及8個省(市)96個縣(市、區)。通過工程實施,可補充耕地面積約124萬畝。

  加快復墾自然災害損毀土地。利用已有土地調查成果,開展自然災害損毀土地評價,對損毀土地進行分類,對可復墾利用的土地,及時采取措施進行復墾。對災毀程度較輕的土地,鼓勵受災農戶和土地權利人自行復墾,有條件的地方政府可對農戶進行適當補貼;對災毀程度較重的土地,可制定災毀土地復墾規劃,由地方政府組織復墾。充分尊重當地群眾意愿,結合生態農業發展和生態環境建設,對地處偏遠、地質環境較差的災毀土地,因地制宜實施復墾。

  嚴格控制土地復墾質量。支持土地復墾科學研究和技術創新,推廣應用土地復墾先進技術,全面提升土地復墾水平,提高復墾土地質量。加強復墾土地后期管護,有針對性地采取培肥地力等措施,穩步提升復墾土地產能,切實防止復墾土地撂荒。注重土地復墾與生態恢復、景觀建設相結合,促進復墾土地景觀與周邊自然環境相協調。

  第十六節 加強生態保護和修復建設

  促進生態安全屏障建設。按照生態文明建設要求,實施山水林田湖綜合整治,加強生態環境保護和修復,大力建設生態國土。在開展土地整治中,切實加強對國家禁止開發區、重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域的保護,嚴格控制對天然林、公益林地、天然草地、河湖、濕地等的開發,生態保護紅線原則上按禁止開發區域的要求進行管理,嚴禁開墾林地、草地等不符合主體功能定位的各類開發活動,嚴禁任意改變用途,不得在重點國有林區、國有林場內開展土地整治;加強對江河湖庫水系、重要交通干道、天然林和草原等的土地生態修復和建設;提高土地生態服務功能,筑牢生態安全屏障。

  加強農田生態防護和建設。建立生態保護補償機制,全面加強農田生態設施建設,增強農田生態服務功能。快速城鎮化地區,鼓勵城市組團式發展,促進組團間農田和綠色隔離帶建設,改善城市生態環境,美化城市景觀。平原農業地區,加強耕地保護和基本農田建設,優化農田生態系統,發揮農田的基礎生態作用。山地丘陵地區,要大力推進國土綜合整治,嚴格控制非農建設活動,加強坡耕地治理,改善農業生產條件,提高生態系統穩定性。

  開展土地生態環境整治示范建設。堅持保護優先、自然恢復為主,針對水土流失、土地沙化、土地鹽堿化、土壤污染和土地生態衰退嚴重的區域,結合退耕還林還草、退耕還濕,治理水土流失,實施土地生態環境綜合整治,提高退化土地生態系統的自我修復能力,遏制土地生態環境惡化趨勢。

  

   

  

  第七章 突出區域特色 分區分類開展土地整治

  

  堅持區域協同、城鄉一體,適應區域土地利用特點,按照區域發展總體戰略,科學劃分土地整治區域,明確區域土地整治方向,因地制宜推進土地整治。

  第十七節 區域土地整治方向

  ——東北地區:以高標準農田建設為主要方向,完善農田水利配套設施,增加有效耕地面積,提高耕地質量,建設生態良田,加強黑土地保護,建設糧食生產基地;禁止毀林、毀草開墾,對已開墾的林地、草原開展退耕還林還草;資源枯竭型城市要加快工礦廢棄地復墾,促進城市轉型發展。

  ——京津冀魯地區:以土地綜合整治為主要方向,大力開展生態良田建設,改造鹽堿地和中低產田,加強耕地質量建設,提高土地利用集約度;規范推進城鄉建設用地增減掛鉤,穩步開展城鎮建設用地整理,優化城鄉用地結構和布局。

  ——晉豫地區:以恢復礦山生態環境為主要方向,重點加強工礦廢棄地復墾、污染防治和采煤沉陷區治理;大力推進農用地整理,加強農田基礎設施建設,提升耕地質量,提高糧食綜合生產能力;積極開展農村居民點整理,提高土地集約利用水平;開展小流域綜合治理和風沙防治綜合治理,重點開展山西黃土山地丘陵和豫西山地生態退耕,加強豫東黃河故道沙化土地治理。

  ——蘇浙滬地區:以建設用地整理為主要方向,大力推進城鄉建設用地整理,優化用地結構布局,推動美麗宜居鄉村建設,促進工業化、新型城鎮化發展,率先實現現代化;積極開展農用地整理,建設集中連片、高產穩產良田;加強污染土地的治理改造,合理開展山地綜合開發和沿海灘涂開發利用。不得以耕地占補平衡、低丘緩坡開發為名開墾林地。

  ——湘鄂皖贛地區:以農用地整理為主要方向,完善農田配套設施,大規模建設旱澇保收高標準農田,積極開展生態良田建設;因地制宜開展農村居民點和零星閑散地綜合整治,提高土地利用效率,改善農村人居環境;積極開展小流域綜合治理,防治水土流失;拓展增減掛鉤范圍,支持革命老區、貧困地區精準扶貧、精準脫貧。

  ——閩粵瓊地區:以城鄉建設用地整理為主要方向,積極推進舊城鎮、舊廠房、舊村莊等低效用地改造開發,穩妥開展農村建設用地整理,優化城鄉用地結構和布局,大力改善城鄉人居環境,促進新型城鎮化發展;加強珠江三角洲、福建沿海等地區污染土地的治理,合理開展山地綜合開發,發展特色林果茶產業,增加農民收入。

  ——西南地區:以建設生態安全屏障和提高農用地利用效益為主要方向,加強生態環境保護和修復,限制對生態環境脆弱地區的土地開發;將農田整理與陡坡退耕還林還草,以及荒漠化、石漠化治理等政策有效結合,加大基本農田建設力度,對山地丘陵區不宜退耕的緩坡耕地進行坡改梯;積極復墾損毀土地,改善生態環境。

  ——青藏地區:以保護和改善區域生態環境為主要方向,在適宜耕種的地區,重點是西藏“一江兩河”(雅魯藏布江、拉薩河、年楚河)和青海省東部等地區開展生態農田建設,加強農田水利和生態設施建設,增強耕地抵御自然災害的能力;加強草原保護建設,開展圍欄封育和退化草原治理。防止過度開發,注重水源地保護。

  ——西北地區:以改善和保護土地生態環境為主要方向,加強平原、旱塬和綠洲的耕地和基本農田建設,建設生態良田,大力發展節水灌溉,重點提高農田渠系利用系數和水資源利用率,防治土地鹽堿化;堅持以水定地,因地制宜適度開發宜耕后備土地,限制對生態環境脆弱地區的土地開發,限制對灌木林地、草原開發。

  

  第十八節 實施差別化土地整治

  ——不同區域土地整治對策。

  平原區:支持糧食主產區和基本農田保護區建設,集中連片建設高標準農田,確保農田基礎設施的配套和完善;合理引導土地流轉,實現土地適度規模經營,提高農業生產效率;農田林網控制率宜不低于80%;加大耕地污染的防治力度,改善農田生態環境,提高糧食綜合生產能力,促進農業現代化,保障國家糧食安全。

  丘陵山地區:將土地整治與生態環境保護相結合,在開發中保護,在保護中開發,實現綠色發展。根據實際情況,適當放寬農田整理項目立項的連片面積規模標準,因地制宜確定新增耕地指標,強化通過改善農業生產條件和生態環境提高耕地質量;調整土地利用結構,加大退耕還林還草力度,加強荒山荒坡治理,防止水土流失;不得以耕地占補平衡、低丘緩坡開發為名開墾林地、草原;鼓勵生態脆弱、經濟落后、交通不便的地區,運用增減掛鉤政策,合理引導移民搬遷,開展農村居民點整理復墾還林還耕還草和調整使用,將增減掛鉤取得的收益按規定用于農村,促進新農村建設。

  ——不同區位土地整治對策。

  城鎮空間:對城鎮空間內的土地,納入城市整體開發和管理,與中心城區進行整體規劃和整治,加強城中村改造開發,鼓勵建設新型居住社區;開展城鄉結合部土地整治,優化用地結構布局,加強基礎設施建設,改善人居環境,促進同城化、實現市民化。

  農業空間:對農業空間內的土地,按照方便生產生活的原則,以促進農業現代化為目標,大力推進農用地整理;按照新農村建設的要求,切實搞好鄉村規劃,合理引導農民住宅相對集中建設,促進自然村落適度撤并,開展舊村莊整理復墾,提高土地利用效率。

  生態空間:在生態空間范圍內,開展土地整治活動應著重加強土地生態修復和建設,對依法劃定的生態保護紅線范圍內的土地,實行嚴格保護,確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變;對生態退化嚴重的區域,可按照自然恢復為主的原則開展土地整治和保護工程,提高退化土地生態系統的自我修復能力,遏制土地生態環境惡化趨勢。

   

  

  第八章 資金供需和效益分析

  

  合理測算土地整治投資需求,多渠道、多途徑籌措資金,加大投入力度,大力推進土地整治,全面完成各項土地整治目標任務,發揮土地整治綜合效益。

  第十九節 資金供需

  高標準農田建設資金需求與供給。規劃期內建成46億畝高標準農田,根據以往實際投入測算,畝均投資1800元,總投資需720010800億元。根據現行法律政策規定,用于高標準農田建設資金主要包括新增建設用地土地有償使用費和用于農業土地開發的土地出讓金收入、新增千億斤糧食產能規劃田間工程投資、農業綜合開發資金、現代農業生產發展資金、農田水利設施建設補助資金、大型灌區續建配套與節水改造投資等。規劃期內,預計可征收新增建設用地土地有償使用費約28004100億元;根據《國務院關于將部分土地出讓金用于農業土地開發有關問題的通知》(國發〔20048號)和有關管理辦法,土地出讓平均純收益中用于農業土地開發的比例不低于15%,預計可征收13001500億元,兩項合計可征收41005600億元,按投入標準計算,可建成高標準農田2.33.1億畝。為確保建成4億畝高標準農田,需其他渠道資金投入16003100億元,在此基礎上,如建成6億畝高標準農田,還需其他渠道資金投入3600億元。再考慮歷年新增千億斤糧食產能規劃田間工程投資、農業綜合開發、現代農業生產發展、農田水利設施建設、大型灌區續建配套與節水改造等資金投入情況,能保障建成4億畝高標準農田資金需求,同時通過積極探索獎補機制和激勵措施,引導地方政府和社會各方投入,力爭建成6億畝高標準農田。

  其他土地整治資金需求與供給。農用地整理和宜耕未利用地開發補充耕地資金主要來源于耕地開墾費,按照“占一補一”的要求,由占用耕地的單位繳納耕地開墾費,對建設占用耕地進行補充。農村建設用地整理資金主要來源于增減掛鉤收益;依據《土地復墾條例》,生產建設活動損毀土地由土地復墾義務人負責復墾,由于歷史原因無法確定土地復墾義務人的,由縣級以上人民政府負責組織復墾,或者按照“誰投資、誰受益”的原則,吸引社會投資進行復墾;同時,通過制定激勵措施,充分調動社會各方加大土地整治投入,廣泛參與土地整治。

  第二十節 預期效益

  經濟效益。通過土地整治和高標準農田建設,有效補充耕地面積,提高耕地質量,改善農業生產條件,充分發揮土地資源的價值,到2020年補充耕地面積2000萬畝,新建46億畝高標準農田,耕地質量提高1個等,增加糧食產能400億公斤;盤活城鎮低效用地600萬畝,整理農村建設用地600萬畝,提高節約集約用地水平,促進單位國內生產總值建設用地使用面積下降20%,有效降低生產生活成本;增加整治區農民收入,帶動農村消費,有效拉動內需,促進相關行業、產業發展,規劃期內農民人均年收入增加750元左右。

  社會效益。通過土地整治和高標準農田建設,提高土地資源的保護能力和合理利用水平,確保建成4億畝、力爭建成6億畝高標準農田,有效改善農業生產條件,促進現代農業發展,保障國家糧食安全和食品安全;進一步優化土地利用格局,提高土地節約集約利用水平和單位用地產出水平,實現城鄉生產要素有序流動,增強農村發展活力;促進貧困地區、邊疆區域經濟社會發展,支撐國家扶貧戰略落地;加強農村基礎設施和公共服務設施建設,改善農村村容村貌,保護傳統村落文化,促進城鄉一體化。

  生態效益。通過土地整治和高標準農田建設,開展山水林田湖綜合整治,有利于強化土地生態系統功能,促進生態文明建設。通過污染、退化土地治理,有利于清潔土壤環境,提高土地安全生產能力;通過小流域綜合治理、農業面源污染治理等,有利于減少水環境污染,加強水生態保護;通過荒漠化土地治理、農田防護林等建設,有利于防風固沙,營造局地小氣候,改善大氣環境;通過農村人居環境整治,加強傳統村落民居和歷史文化名村名鎮保護,有利于構建景觀優美、人與自然和諧的美麗宜居鄉村。

   

  

  第九章 規劃實施保障措施

  

  建立健全制度,完善體制機制,加強改革創新,強化基礎能力建設,確保規劃目標任務全面實現。

  第二十一節 加強土地整治制度建設

  加快制定《土地整治條例》。按照全面推進依法治國要求,全面總結土地整治實踐,充分借鑒國內外土地整治法制建設有益經驗,研究制定《土地整治條例》,從土地整治定位、規劃編制實施、群眾權益保障、項目資金管理等方面進行規定,促進土地整治法制化、制度化、規范化,確保土地整治活動依法依規推進。

  完善土地整治規章制度。建立完善土地整治規劃管理、項目管理、資金管理、驗收管理等制度,全面規范土地整治各環節工作;制定完善土地整治技術標準,研究提出土地整治技術標準體系,出臺《土地整治技術標準體系》,不斷完善土地整治規劃編制、高標準農田建設、項目規劃設計等技術標準,各地可結合實際情況細化相關規章制度和建設標準,保證土地整治工作依規范、按標準有序運行。

  建立完善共同責任機制。按照國家監管、省級負總責的要求,建立形成政府領導、部門合作、上下聯動、公眾參與的工作機制,進一步明確職責分工,各有側重、形成合力共同推進土地整治工作。

  第二十二節 加強土地整治政策統籌

  做好政策資金整合。國務院有關部門和地方各級人民政府要切實發揮規劃統籌作用,加強政策整合,以推進土地綜合整治為目標,將高標準農田建設、城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用、城鎮低效用地再開發等政策手段進行統籌整合,發揮政策組合的整體效應,整體推進山水林田湖綜合整治;加強資金整合,以土地整治為平臺,以新增建設用地土地有償使用費、用于農業土地開發的土地出讓金收入、耕地開墾費和土地復墾費等資金為主體,有效推進涉農涉地資金統籌使用,發揮資金綜合效益。

  鼓勵和引導社會資本參與土地整治。加大土地整治、增減掛鉤力度,拓展耕地占補平衡渠道;探索建立高標準農田建設獎補機制,調動地方政府和社會各方參與土地整治和高標準農田建設的積極性。按照“政府主動引導、社會積極參與、政策加以保障”的原則,鼓勵政府和社會資本合作(PPP)模式參與土地整治;鼓勵農民合作社、家庭農場、專業大戶、農業企業等新型經營農業主體投資農用地整理;鼓勵和引導社會資本投資城鄉建設用地整理和土地復墾等,拓寬土地整治投資渠道,加快土地整治工作。

  鼓勵群眾自主開展土地整治。支持農村集體經濟組織或農民群眾自主開展土地整治,包括開展“小塊并大塊”農用地整理,提高土地利用效率;開展農田基礎設施建設,改善農業生產條件等。

  第二十三節 加強土地整治機制探索創新

  完善土地整治激勵機制。完善現有財政轉移支付方式,鼓勵地方加強基本農田保護和補充耕地工作;完善耕地保護經濟補償機制,調動農民保護耕地積極性;采取“以補代投、以補促建”的方式,鼓勵農村集體經濟組織和農民自主開展土地整治和高標準農田建設;探索土地復墾激勵機制,對歷史遺留工礦廢棄地,按照“誰投資、誰受益”的原則,鼓勵和引導社會資金參與整理復墾;建立生態型土地整治的激勵機制,加大對生態型土地整治項目的資金支持力度。

  探索土地整治市場化機制。探索推進土地整治市場化,建立多元化的土地整治投融資渠道,形成以政府資金為主導,吸引社會資金投入的土地整治資金保障體系;建立健全社會資本準入和退出機制,推進土地整治市場化運作;規范土地整治市場服務,加強市場運作監管,保障土地整治市場健康發展。

  完善公眾參與制度。創新土地整治決策、投入、建設和運行監督機制,發揮農民主體作用,鼓勵各地因地制宜成立土地整治理事會,明確公眾參與方式,完善公眾參與程序,提高民主決策水平,切實做到整治前農民自愿、整治中農民參與、整治后農民滿意。

  第二十四節 加強土地整治規劃實施管理

  完善土地整治規劃體系。縣級以上地方人民政府應根據當地經濟社會發展情況,依據土地利用總體規劃等,按照上級土地整治規劃確定的目標要求,編制本級土地整治規劃,統籌確定本區域各項土地整治活動和年度安排,形成國家、省、市、縣四級土地整治規劃體系,把逐級分解落實高標準農田建設任務作為地方各級土地整治規劃的重要內容,確保高標準農田建設任務在縣級土地整治規劃中落實到項目、地塊和圖上,保證土地整治規劃有效實施。鄉(鎮)、村可根據需要,組織編制鄉(鎮)土地整治規劃和村土地利用規劃,統籌安排生產、生活、生態用地,整體推進農村土地綜合整治。土地整治規劃應與主體功能區規劃、林地保護利用規劃、草原保護建設利用規劃、生態保護紅線等相銜接。

  加強土地整治規劃實施監管。依托國土資源監管系統,建設土地整治規劃數據庫,將土地整治規劃成果數據及時入庫進行信息化管理,為規劃有效實施提供依據。土地整治項目立項審批必須依據土地整治規劃,各類土地整治活動必須符合土地整治規劃。實行規劃實施定期評估制度,對土地整治規劃確定的目標任務落實情況進行考核評價,確保規劃有效實施。依托國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平臺,將建成的高標準農田統一上圖入庫,實行統一監管考核。

  強化土地整治項目資金管理。制訂完善土地整治項目管理辦法,規范土地整治項目管理,嚴格執行項目法人制、招投標制、合同制、工程監理制、公告和審計制等制度,確保土地整治活動依法依規開展。制訂完善土地整治資金管理辦法,加強各類土地整治資金收繳使用管理,確保資金按時到位、合理使用、有效監管。建立健全土地整治年度稽查、例行檢查和重點督察三位一體的監管體系,實行專項檢查與日常督察相結合,確保土地整治規范開展,提高項目工程質量。

  加強經整治耕地的后期管護。建立健全土地整治項目建后日常管護制度,明確管護主體,落實管護責任;建立獎補機制,引導和激勵農戶、村集體經濟組織和農民專業合作社參與管護;結合實際積極籌措和安排管護資金,提高資金使用效率,確保經整治耕地高效可持續利用。

  第二十五節 加強基礎能力建設

  加強土地整治隊伍建設。建立健全土地整治機構,進一步明確職責定位,調整充實工作職能,確定工作重點和方向,充分發揮土地整治機構的政策研究、咨詢建議、科技創新、技術服務和實施監管作用。開展土地整治從業單位和人員信用管理,規范從業單位及人員依法依規從事土地整治活動。加強對土地整治工程專業技術人員的培養和繼續教育,切實提高土地整治管理和技術人員的專業素質,為提高土地整治工作水平奠定扎實基礎。

  加強土地整治科技服務支撐和保障。加強土地整治科技創新能力建設,組織實施一批土地整治重大科技專項,開展技術集成與應用示范攻關;進一步加強國家土地工程科技創新平臺建設,集聚土地科技創新人才,加強服務保障和組織建設;加快推進科技成果轉化,積極推廣土地整治技術示范和應用;全面提升土地整治工程技術研發能力,努力縮小土地科技創新與發達國家的差距,改變目前的跟蹤模仿狀況,為土地整治工作提供新的工程技術支撐。

  加強土地整治信息化建設。做好土地整治規劃成果的信息化管理,及時匯交各級土地整治規劃成果,納入國土資源“一張圖”管理,依托國家政務信息共享交換平臺,實現與相關部門的數據共享;強化土地整治規劃管控,以土地整治規劃數據庫為依據,加強土地整治項目立項、審批管理;建立完善土地整治監測監管系統,及時報備土地整治項目的審批、實施、竣工驗收和后評價等信息,實現土地整治活動全程動態監管;依托國土資源綜合監管平臺,提高土地整治信息化服務水平。

   

 

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