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學術交流

鄒玉川:在探索與決策之間

發布時間:2018-12-11 14:23文章來源:規劃分會 打印

    

  鄒玉川,原國家土地管理局局長,中國人民政治協商會議第九、十屆全國委員會委員,中國土地學會第四、五屆理事長。北大、南大、南農大土管學院兼職教授。 
   
[導讀]日前,原國家土地管理局局長,中國土地學會第四、五屆理事長接受《中國自然資源報》專訪,回顧改革開放40年來土地管理歷程,總結土地使用制度改革經驗,展望未來發展方向,充分體現了老一輩土地管理人對土地管理事業的熱愛,啟發我們新時代土地管理人的新思考。現予以轉發,以饗讀者。
  
  鄒玉川局長認為, “看問題要看整體、看全局、看長遠,不能因為一時一域的問題,就放棄對長遠目標的追求。”“制定政策要以基層的調研為根據,必須要有一線翔實的數據作支撐。”
  談到改革開放40年土地資源管理工作的歷程,鄒玉川局長總是有說不完的感悟。幾十年來,他投身于土地管理的第一線,參與見證了土地管理事業從起步到改革發展的進程,用腦力、心力和腳力來思考轉型期中國土地利用和管理的問題,推動中國土地管理領域的變革。
  “無論是體制、機制、制度的構建與創新,還是各項改革的深化與完善,在探索與決策之間,既有成功的喜悅,也有挫折和奮進。”鄒玉川說,他對今天土地管理事業的成就感到由衷的高興,對今后的自然資源事業發展充滿期待。
  一、土地使用制度改革是我國整個經濟體制改革濃墨重彩的一筆
  1987年3月鄒玉川從兵器工業部調入國家土地管理局,從此便與土地結下了不解之緣。歷史的機遇,讓他見證并經歷了土地領域發生的巨大變遷。
  1987年11月26日,深圳市政府劃出一塊面積為8588平方米的土地,進行50年使用年限的有償出讓拍賣。這是新中國第一次將土地權利作為商品。一個月后,廣東省人大通過《深圳經濟特區土地管理條例》,規定土地使用權可以有償出讓、轉讓。又過了4個月,《憲法修正草案》通過,把禁止出租土地的規定刪去,改為“土地使用權可以按照法律的規定轉讓”。
  回過頭來看當時的變革,鄒玉川感慨萬千,“土地使用制度改革是我國整個經濟體制改革的重要組成部分,也是其中色彩濃重的一筆。它率先突破了土地不是商品的禁區,在維護我國社會主義公有制的前提下,創造性地提出了土地所有權和使用權可以分離的構想。通過土地出讓改變了長期以來我國土地無償、無限期、不流動的計劃模式,培育完善了土地市場,實現了土地從單純的資源屬性到資源資產屬性并重的轉變。”
  如何看待過去30年土地領域發生的變遷?鄒玉川說要客觀。首先,土地使用制度改革從根本上鞏固了社會主義土地公有制,并使國家土地所有權在經濟上得到了實現。其次,它建立了用地的自我約束機制,改變了過去不節約用地、浪費土地的現象,促進了節約集約用地,加強了耕地保護。通過土地市場的建立,我國較快實現了土地資源的市場化配置,為社會主義市場經濟體制的建立和完善奠定了堅實的基礎、提供了寶貴的實踐經驗。更重要的是,土地使用制度的改革對我國的和平崛起起到了關鍵性作用。
  改革開放之初,深圳等經濟特區出讓土地使用權,收取出讓金,為城市基礎設施建設融資,開創了一條以土地為信用基礎,積累城市化原始資本的獨特道路。從此,成百上千的現代城鎮如雨后春筍般崛起。
  鄒玉川回憶到,當年,曾培炎同志在考察北京二輕系統企業“退二進三”以后,對土地使用制度改革給予了充分肯定,認為土地使用制度改革是促進企業改革的“靠山、后臺、原動力”。
  “同時,也要清醒地看到‘土地財政’帶來的嚴重問題,房價降不下來,貧富差距拉大,占用大量資源,以及金融風險。”鄒玉川認為,看問題要看整體、看全局、看長遠,不能因為一時的問題,就放棄對長遠目標的追求。決策要看本質,解決問題非一日之功。我們要看到已經解決了哪些,哪些還沒有解決,要跟所處的時代和國家的實際情況相結合。我相信中國人特別是我們系統的同志,在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下,沒有克服不了的因難。比如,深圳“土地財政”已經悄然退出,深圳的實踐證明,以稅收代替“土地財政”是可行的。
  二、“耕地是可以動態平衡的”
  回顧自己過往的工作,鄒玉川認為最重要的一項就是確立和完善了耕地總量平衡制度。耕地總量平衡制度基于我國人多地少的基本國情,是現如今耕地保護制度的核心,也是我國經濟管理體制和管理模式的重要基礎。
  1993年前后的房地產熱,使我國耕地保護面臨嚴峻的形勢和巨大的壓力。
  回憶起當時的情景,鄒玉川說,那可真是吃不好,睡不著。“當年國家組織搞的土地詳查到1994年,基本數據已經都出來了。我的印象是當時建設用地數量已經不少了。”
  1994年召開的部分省(區、市)的土地整理座談會上,蘇州市主管領導以及國土資源局的同志提出,經過土地整理,新增耕地5%~10%。“這讓我們很震驚。如果蘇州這樣農地利用比較充分的地區,能夠通過整理增加10%的耕地,那么全國通過農地整理增加的耕地面積就會非常可觀了。”聽了蘇州的匯報后,鄒玉川還不敢完全相信,他與當時國家土地管理局的同志決定去實地調研。
  “當時在蘇州,我和大家一天看13個點,實地看了土丘荒地、廢河道等的平整。當地農民把廢河泥挖出來,填到公路兩邊的荒溝地里,一片好地就‘造’出來了。當時調查出來寬度為一米以上的田埂超億畝,再加上廢河道、公路兩邊的廢棄地、礦山的復墾等,這些都是可以通過土地整理變為耕地的。”
  看完現場,鄒玉川心里有底了,他想耕地總量能不能動態平衡?以此為基礎,通過論證和測算,他提出了全國耕地總量平衡的構思。
  一方面,在全國范圍內配置土地資源和加強管理,減少對耕地的亂占濫用;另一方面,通過開發整理補充耕地,實現耕地占補平衡。“這一設想很快得到了中央領導的肯定。我們開始積極通過制度設計,建立省級耕地占補平衡制度,采用經濟手段和政策措施,從而確定了我國的耕地保護機制的基礎和管理模式。”鄒玉川說。
  政策剛提出來,也遭到了很多質疑。鄒玉川認為,“動態平衡,不是今天提出來明天就實現,它是一個過程;其次,它的范圍不是單純的以縣為單位,而是在一個大區域,才有回旋余地。通過開發、復墾、整理,三方面增加耕地來實現。”
  這一過程讓鄒玉川體會最深的是,大政策一定要有基礎數據作支撐,拍腦袋是不行的。而基層總是有各種求生存、求變化、求發展的創新點,要盡可能到一線去,這是獲得真知的好機會。
  三、四個 “不斷進步的法寶”
  回眸土地管理事業40年走過的歷程,鄒玉川總結了四個“得益于”,他說這是土地管理事業不斷進步的法寶。
  首先,得益于我國改革開放的大背景和宏觀政策導向。沒有國家的全面改革開放,就不會有土地使用制度改革的實驗和成功;沒有全黨解放思想,開拓進取,就不會有土地使用制度改革的發展和未來。
  其次,得益于中央堅強的領導和各部門的支持配合。他回憶說,早在國家土地管理局建立之初,鄧小平等領導同志就明確提出了發揮土地資產作用,籌集城市建設資金的土地使用制度改革的初步設想,對土地使用制度改革給予了大力支持和具體指導,為推動土地管理事業的改革發展指明了方向。憲法和土地管理法的修改,黨中央、國務院兩次發文等,沒有中央領導下決心是不可能辦到的。“黨中央、國務院領導同志的支持是我們做好工作的根本保證。現在,在習近平新時代中國特色社會主義思想的指引下,我們更要依靠黨中央、國務院的領導,更加努力地做好我們的資源管理和改革工作。”
  再次,得益于地方的首創精神。土地使用制度改革是從深圳開始探索起步的;耕地占補動態平衡,是在考察蘇州地區13個點以及對湖北等地的基礎上提出來的;舊城改造是1991年在福州市長研討班,調研“七星井”、“五一”廣場周邊改造后提出來的。真正的經驗多半來自于基層的實踐,只有根植于實踐探索的改革經驗,才會順利推行并取得成功。
  最后,得益于謀事創業的好班子,并且有一個“能戰斗”的隊伍。談到班子,鄒玉川多次提到王先進同志。“他是國家土地管理局第一任局長,我給他當了7年副手,深知他為人平和,更是剛正不阿。他把全部精力和心血都用到了事業上。國家土地管理局在非常艱苦的條件下,逐步建立各項制度,首次提出基本農田保護,亂占濫用耕地的整治取得顯著成效。特別是提出并探索研究土地使用制度的改革,他是創始者。我接班后,班子的同志繼承了先進同志的好思想、好作風,大家協同一致,班子成員之間沒有‘疙疙瘩瘩’的事,都是一門心思干事業。”
  談到未來,鄒玉川堅信,城鄉統一的建設用地市場早晚有一天會實現。“市場經濟沒有分農村和城市,市場在資源配置中起決定性作用,并沒有拋開農村,也沒有拋開農村建設用地。”他認為,改革要穩步推進,現在還有很多條件不成熟,特別是規劃沒有起到應有的作用,基層管理還存在許多不太守規矩的現象。農村集體經營性建設用地入市試點取得了一定的成效,要實現大范圍入市,就要規范好,不能把土地私有化。
  “改革的過程不會一帆風順,但大趨勢是不可阻擋的。”鄒玉川說。  
來源:中國自然資源報

 

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